近期，房地產(chǎn)稅及相關(guān)話題熱度持續(xù)上升。5月中旬召開的房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)被普遍看作是房地產(chǎn)稅加速推進(jìn)的信號(hào)。6月財(cái)政部發(fā)文，自2022年起，在全國范圍內(nèi)將土地使用權(quán)出讓收入等非稅收入全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收。此舉被視為房地產(chǎn)稅正式出臺(tái)前的重要準(zhǔn)備，房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)就緒，接下來的工作將主要聚焦于解決與“房”相關(guān)的稅制設(shè)計(jì)。
在梳理國外現(xiàn)行房地產(chǎn)稅主要模式和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文分析了我國房地產(chǎn)稅可能采取的方案，重點(diǎn)針對(duì)房地產(chǎn)稅是否能夠抑制房價(jià)上漲的話題展開討論，并提出相關(guān)政策建議。
一、中國房地產(chǎn)稅方案已有傾向性選擇
從稅收要素看，房地產(chǎn)稅在世界范圍內(nèi)并無定式。稅收最關(guān)鍵的要素是計(jì)稅依據(jù)和稅率，計(jì)稅依據(jù)又叫稅基。多數(shù)國家和地區(qū)以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值作為稅基，主要包括三種計(jì)算方式。一是市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值;二是評(píng)估租值，根據(jù)所取得的租金收入計(jì)算年度價(jià)值;三是政府公示價(jià)值、地籍價(jià)值或賬面價(jià)值，一般都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)值。
稅率的確定方法大致分為兩大類：一是由法律規(guī)定的稅率;二是基于以支定收原則，由地方政府在法律框架內(nèi)根據(jù)每年支出預(yù)算和房地產(chǎn)稅基倒推的稅率。不同國家和地區(qū)稅率水平差異巨大，從1%以下到10%左右不等，即使在一國范圍內(nèi)，不同地區(qū)的稅率也可能存在差異。
市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值能夠綜合城市、地段、折舊等因素，科學(xué)合理地反映房產(chǎn)現(xiàn)值，因而成為大多數(shù)國家房地產(chǎn)稅的選擇，也很有可能被我國房地產(chǎn)稅所采用。
而稅率方面的爭議相對(duì)較大。近期國內(nèi)相關(guān)研究為房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)了五套稅率。從結(jié)構(gòu)上看，多數(shù)研究人員主張實(shí)行累進(jìn)稅制，這與多數(shù)國家的選擇一致，邊際稅率從0.1%~2%不等，稅級(jí)為4~9級(jí)不等。也有學(xué)者認(rèn)為實(shí)行比例稅即可。
未來，我國房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)需要綜合考慮政策的目標(biāo)定位和居民的稅負(fù)可接受度。對(duì)政府而言，房地產(chǎn)稅的主要目標(biāo)是將其作為地方主體稅種，促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)完善，協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系。同時(shí)，在調(diào)節(jié)財(cái)富分配、控制住房價(jià)格過快上漲等方面，房地產(chǎn)稅也被寄予期望。目前，土地出讓金入稅可能意味著房地產(chǎn)稅中“地”的部分已經(jīng)完成，剩下的工作將聚焦于“房”的稅制設(shè)計(jì)。如無特殊說明，本文剩余部分中房地產(chǎn)稅均指針對(duì)住房課征的稅收。
對(duì)國內(nèi)大多數(shù)城市家庭和居民而言，房產(chǎn)是其最為重要的財(cái)產(chǎn)和負(fù)債。如果房地產(chǎn)稅稅負(fù)過高，很可能會(huì)產(chǎn)生很大的社會(huì)負(fù)面影響。因此，目前有兩種方案可供選擇：一種是以所有個(gè)人經(jīng)營性住房的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)的“窄稅基”，搭配各級(jí)邊際稅率相對(duì)較高的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)，即“窄稅基+高稅率”方案。另一種則是將個(gè)人經(jīng)營性和非經(jīng)營性住房的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值之和進(jìn)行綜合計(jì)算，按照人均居住面積扣除適當(dāng)寬免額后作為計(jì)稅依據(jù)的“寬稅基”，搭配各級(jí)邊際稅率相對(duì)較低的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)，即“寬稅基+低稅率+個(gè)人免征面積”方案。從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)各方傾向性意見來看，后者比較符合政策導(dǎo)向與客觀現(xiàn)實(shí)。
房地產(chǎn)稅涉及政府、房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和廣大城鎮(zhèn)居民的切身利益，影響重大，出臺(tái)會(huì)十分審慎。財(cái)政部高層最近幾次關(guān)于房地產(chǎn)稅的講話均為“按照‘立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)’的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革”。樂觀估計(jì)，房地產(chǎn)稅最快明年能夠進(jìn)入立法程序，“十四五”末有可能在人大通過立法程序，之后正式頒布施行。但不排除部分省市繼續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)的可能性。未來在較短時(shí)間內(nèi)，試點(diǎn)城市會(huì)修改原有方案，大致按照“寬稅基+低稅率+個(gè)人免征面積”設(shè)計(jì)新的方案。新的方案很可能對(duì)包括首套房在內(nèi)的全部居民房產(chǎn)征稅，但稅率會(huì)比現(xiàn)行方案低。鑒于免征面積會(huì)達(dá)到較高水平，中高收入群體可能成為主要的納稅人。
二、房地產(chǎn)稅對(duì)房價(jià)上漲難有抑制效應(yīng)
從理論上看，增加稅收通常會(huì)使產(chǎn)品的使用、交易或持有成本上升，最終導(dǎo)致其價(jià)格上升。住房兼具商品和財(cái)產(chǎn)屬性。從商品稅角度看，在供給曲線和需求曲線不變的情況下，加稅將導(dǎo)致房價(jià)上升和交易量下降。而從資本稅角度看，加稅會(huì)導(dǎo)致投資房地產(chǎn)的資本數(shù)量減少，價(jià)格漲跌取決于供給和需求曲線的相對(duì)彈性。
假設(shè)房價(jià)不發(fā)生變化，那么房屋租金將是持有房產(chǎn)的主要收益。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國大中城市租售比位于0.001~0.0035之間(圖表2)。這表明，只要房地產(chǎn)稅稅率超過0.4%，在大多數(shù)一、二線城市中，居民持有的超過個(gè)人免征面積的非自用住房就將變得不經(jīng)濟(jì)。因此在房價(jià)不變的假設(shè)下，房地產(chǎn)稅可能在短期內(nèi)通過抑制炒房和囤房行為，使得市場(chǎng)供給暫時(shí)增加，從而對(duì)房價(jià)產(chǎn)生一定的向下壓力。但長期來看，房地產(chǎn)稅不僅不會(huì)改變住房市場(chǎng)的供求格局，而且會(huì)通過增加持有成本，最終導(dǎo)致房價(jià)上升。如果土地出讓金上升，漲價(jià)效應(yīng)將更多地傳導(dǎo)至需求端，其結(jié)果是房地產(chǎn)稅可能難以有效抑制房價(jià)上漲。
現(xiàn)實(shí)中，國內(nèi)絕大多數(shù)購房行為源于房地產(chǎn)的保值增值屬性。2009~2020年，中國10年期國債(到期收益率與資本利得收益率之和)和上證A股指數(shù)的收益率分別為44.67%和90.42%，而同期全國住宅價(jià)格的漲幅達(dá)到179.11%，分別是10年期國債和上證A股指數(shù)收益率的4倍和2倍，是過去20年國內(nèi)累計(jì)收益率最高的資產(chǎn)類別。同時(shí)，歷年全國住房價(jià)格始終保持正增長，從未跌落負(fù)值區(qū)間，最低增速為2014年的1.43%，最高增速為2009年的24.72%。如果聚焦北上廣深等一二線主要城市，房價(jià)總漲幅更高。與資本利得相比，房子的租金收益幾乎微不足道。在稅負(fù)大大低于房價(jià)上漲收益的前提下，只要房價(jià)上漲預(yù)期存在，房地產(chǎn)稅不僅難以抑制房價(jià)上漲，而且還會(huì)起到助推作用。
造成房價(jià)上漲預(yù)期剛性的首要原因是供需錯(cuò)配。在中國傳統(tǒng)思想和文化中，房子是安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。這種觀念一定程度上決定了國人擁有房產(chǎn)的意愿較為強(qiáng)烈。經(jīng)過近四十年的經(jīng)濟(jì)高速增長，我國城鎮(zhèn)居民家庭收入和財(cái)富出現(xiàn)了大幅增長。收入和財(cái)富的顯著增長為住房需求上升提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年城鎮(zhèn)居民家庭擁有一套住房的家庭占比為58.4%，有兩套住房的占比為31.0%，有三套及以上住房的占比為10.5%，戶均擁有住房1.5套。1999~2019年，全國城鎮(zhèn)居民人均住宅面積從22平方米增加至39.8平方米。而2010年至今，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額(住宅)中，90~144平方米的占比保持穩(wěn)步上升，今年以來已經(jīng)超過65%，較2010年上升近20個(gè)百分點(diǎn)(圖表3)。供需兩端的數(shù)據(jù)皆表明，城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的新增需求和改善需求持續(xù)增加，而房價(jià)上漲帶來的財(cái)富效應(yīng)則反過來刺激了投資和投機(jī)需求增長。
以城市群和都市圈建設(shè)為主要路徑的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必然導(dǎo)致人口由小城市向大城市集中、從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷移。據(jù)測(cè)算，2019~2030年一二線城市群將占全部新增需求的三分之二。隨著人口進(jìn)一步向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，大城市、城市群人口集聚效應(yīng)將進(jìn)一步增強(qiáng)，城市住房需求仍將維持升勢(shì)。
但長期以來，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高、人口密度較大城市，普遍存在土地和住房供給雙緊的情況;而在數(shù)量眾多的中小城市，土地和住房供給則相對(duì)寬裕。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，一線城市建設(shè)用地面積是2003年的1.69倍，二線城市比例為2.17倍，而三線城市比例則為2.20倍。以上海為例，住宅用地的供應(yīng)面積在2011年后就呈下降趨勢(shì)。而在過去的十年內(nèi)，一線城市人口增長超過30%。且流入這些城市的人口均為具有較強(qiáng)生產(chǎn)能力的勞動(dòng)者，該群體也是購房需求的主要來源。在這些需求明顯強(qiáng)于供給的城市推行房地產(chǎn)稅很可能會(huì)推動(dòng)房價(jià)進(jìn)一步上漲。
土地財(cái)政是房價(jià)上漲的重要推手。2012年以來，地方政府支出占財(cái)政收入的比重就已經(jīng)超過85%，目前已經(jīng)接近90%。而國有土地使用權(quán)出讓金占地方政府財(cái)政收入比重接近85%。在收支兩端，地方財(cái)政都已經(jīng)與土地深度捆綁。未來隨著財(cái)政支出繼續(xù)向地方本級(jí)政府轉(zhuǎn)移，如果財(cái)政體制不做大的改革，地方財(cái)政對(duì)土地收入的依賴還會(huì)加深。
貨幣投放過多是此前房價(jià)持續(xù)上漲的重要因素。在通脹預(yù)期推動(dòng)下，人們通常會(huì)選擇能夠保值增值的資產(chǎn)進(jìn)行投資。實(shí)際上，貨幣投放過多影響房價(jià)依然是通過改變住房的供需關(guān)系，即推動(dòng)需求明顯擴(kuò)張打破住房供求平衡。但貨幣供給增加不會(huì)導(dǎo)致所有商品價(jià)格上漲，只有供求關(guān)系偏緊的商品才會(huì)出現(xiàn)明顯的漲價(jià)效應(yīng)。將國內(nèi)一線城市和部分二線城市與三四線城市的房價(jià)漲幅進(jìn)行對(duì)比就能得出清晰的結(jié)論。
可見，一線城市和部分二線城市住房需求和供給之間的突出矛盾是房價(jià)上漲的根本原因和主要推手，其他因素都是次要和輔助因素。房地產(chǎn)稅雖然短期內(nèi)會(huì)增加囤房和炒房行為的成本，使得市場(chǎng)供給增加，但長期來看，房地產(chǎn)稅并沒有改變住房供需狀況和土地財(cái)政，可能難以抑制房價(jià)上漲。不僅如此，在住房供需矛盾較為突出的一線城市和部分二線城市，房地產(chǎn)稅可能還會(huì)助推房價(jià)進(jìn)一步上升。因此，依靠房地產(chǎn)稅來抑制城市房價(jià)上漲并不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，政府對(duì)房地產(chǎn)稅的定位在于為地方政府增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)居民收入分配，并未涉及調(diào)控或抑制房價(jià)上漲。
在國際上，單純依靠房地產(chǎn)稅抑制房價(jià)上漲幾乎沒有成功的案例。房地產(chǎn)稅實(shí)施后，日本和韓國依然出現(xiàn)了明顯的房地產(chǎn)泡沫和房產(chǎn)囤積現(xiàn)象。在保障房制度的配合下，新加坡的房地產(chǎn)稅確實(shí)起到了積極的作用。主因在于不同國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地制度、稅制設(shè)計(jì)等方面存在差異。
除了可能促進(jìn)以城市群和都市圈為發(fā)展路徑的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步強(qiáng)化，房地產(chǎn)稅還有可能導(dǎo)致地方政府財(cái)政狀況分化。隨著我國城市群和都市圈進(jìn)一步發(fā)展壯大，人口和財(cái)富也將持續(xù)向大城市集中，房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的地位愈加凸顯。這可能會(huì)導(dǎo)致不同地方政府在財(cái)政收入上的差距越來越明顯。財(cái)力差距拉大又會(huì)影響地方政府支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的能力，最終體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展不均衡。對(duì)房地產(chǎn)稅的這種長期影響不能不加以認(rèn)真考量。
三、政策建議
為使房地產(chǎn)稅推出能更好地達(dá)到預(yù)期效果，在此提出以下四點(diǎn)政策建議。
1.在房地產(chǎn)稅正式立法前，可挑選不同類型的城市同時(shí)進(jìn)行試點(diǎn)，盡可能準(zhǔn)確掌握房地產(chǎn)稅在供需情況存在較大差異的城市產(chǎn)生的價(jià)格效應(yīng)，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法工作。
我國不同城市住房供需存在明顯差異：以一二線主要城市為代表的大型城市的住房市場(chǎng)存在不同程度的供不應(yīng)求，房地產(chǎn)稅可能會(huì)加劇這些地方房價(jià)上漲;而在廣大三四線城市，住房供過于求的現(xiàn)象日趨明顯，房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的漲價(jià)效應(yīng)可能相對(duì)溫和。建議在房地產(chǎn)稅正式出臺(tái)前，地方政府首先應(yīng)積極開展實(shí)地調(diào)研，摸清城市住房市場(chǎng)的供求狀況。然后安排不同城市進(jìn)行房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，以便穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法和征收工作。
2.堅(jiān)持“房住不炒”，穩(wěn)定房價(jià)預(yù)期，培育房地產(chǎn)稅稅基。
強(qiáng)化城市主體責(zé)任，完善政策協(xié)同、調(diào)控聯(lián)動(dòng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、輿情引導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管等機(jī)制，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。同時(shí)積極探索和建立房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的長效機(jī)制。一方面，市場(chǎng)化手段和行政調(diào)控有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步完善四大價(jià)格監(jiān)管體系，即一手房價(jià)格體系、二手房價(jià)格體系、租賃市場(chǎng)價(jià)格體系和地價(jià)監(jiān)管體系。另一方面，建立健全金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控機(jī)制，避免房地產(chǎn)行業(yè)過度金融化，堅(jiān)決打擊經(jīng)營性貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)。在維持房價(jià)基本平穩(wěn)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定城鎮(zhèn)居民對(duì)于住房價(jià)格的預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長期穩(wěn)健發(fā)展，培育房地產(chǎn)稅稅基，助力地方政府有效增加財(cái)政收入。
3.在加大一線城市和部分二線城市土地供給的基礎(chǔ)上，加大保障性住房供給力度，配合房地產(chǎn)稅，共同促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。
一是進(jìn)一步豐富投資主體，增加資金供給，促進(jìn)保障性住房建設(shè)。
探索新的融資渠道，為保障性住房建設(shè)提供定向金融支持。例如以ABS、REITs等直接融資工具從金融市場(chǎng)募集閑置資金，通過項(xiàng)目管理的形式增加保障性住房供給。
二是適度放寬保障性住房的申請(qǐng)條件。
不同城市可以根據(jù)該地區(qū)近期人口流動(dòng)情況，因地制宜，向有一定經(jīng)濟(jì)承受能力但短期內(nèi)又難以負(fù)擔(dān)商品住房的新市民、青年人、大學(xué)畢業(yè)生，以及部分擁有特殊技能的流動(dòng)人口提供相應(yīng)的保障性住房。
三是地方政府應(yīng)當(dāng)給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持。
優(yōu)先保證保障性住房的土地供給，對(duì)積極提供保障性住房的企業(yè)和單位給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)助;支持銀行機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，在實(shí)施房地產(chǎn)信貸管理時(shí)考慮給予差別化對(duì)待。
4.積極探索新的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加大力度促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。
在堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為目標(biāo)的前提下，一是可以考慮在中央政府層面增加對(duì)財(cái)政能力排名靠后地區(qū)的財(cái)政支持，提高對(duì)這些省份的稅收返還數(shù)量，根據(jù)客觀需求增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量。二是鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)不同城市或區(qū)縣之間結(jié)成形式多樣的經(jīng)濟(jì)幫扶關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展。
(連平系植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長，王好系植信投資研究院高級(jí)研究員)
